Klagenævnet: Ordregiver kunne lovligt anvende udbudsformen udbud med forhandling og indgå en 10-årig kontrakt – trods rammeaftale-lignende bestillingsprocedure

29.08.25

Klagenævnet for Udbud fastslog i kendelse af 11. juli 2025 i Ketner-Utsch A/S mod Skatteforvaltningen v/Motorstyrelsen, at ordregiver var berettiget til at benytte udbudsformen udbud med forhandling, ligesom ordregiver med rette havde karakteriseret en 10-årig kontrakt som en almindelig offentlig kontrakt og ikke en rammeaftale trods løbende bestillinger af et usikkert antal nummerplader under kontrakten.

Ordregivers udbud
Ordregiver udbød ved et udbud med forhandling en kontrakt om produktion og levering af nummerplader med forskellige tilknyttede ydelser, idet tildelingskriteriet var laveste pris. Tilbudsgiverne skulle afgive 2 sideordnede tilbud på en kontraktvarighed på hhv. 7 år og 10 år.

Forud for udbuddets offentliggørelse havde ordregiver afviklet en markedsdialog med såvel den eksisterende leverandør og potentielle nye leverandører. Konklusionen på markedsdialogen var, at der var en række kontraktuelle forhold, herunder om prissætning og prisregulering, som vanskeligt kunne afdækkes under dialogen og dermed lægges fast under udbuddet, idet aktører på dette tidspunkt ikke havde det fulde overblik over opgavens indhold og omfang.

Temaer under klagesagen
Ordregiver modtog 2 tilbud; et tilbud fra den eksisterende leverandør og et tilbud fra en anden leverandør. Tilbudsevalueringen resulterede i en kontrakttildeling til den anden leverandør, hvorefter den eksisterende leverandør indgav en klage til Klagenævnet for Udbud med påstand om bl.a.,

(1) at ordregiver uberettiget havde anvendt udbudsformen udbud med forhandling (påstand 1), og

(2) at ordregiveren havde overtrådt udbudsreglerne ved at klassificere og indgå aftalen som en kontrakt med en varighed på op til 10 år, når kontrakten reelt havde karakter af en rammeaftale, der normalvis må have en maksimal løbetid på 4 år (påstand 4).

Ordregivers begrundelse for udbud med forhandling (påstand 1)
Som begrundelse for den valgte udbudsform angav ordregiver i udbudsmaterialet, at:

”Forhandlingsfasen har som det væsentligste til formål at etablere en hensigtsmæssig dialog mellem ordregiver og tilbudsgiver om indledende tilbud, eventuelle reviderede tilbud og ordregivers udbudsmateriale. Dialogen skal sikre bedst mulig opfyldelse af ordregivers behov, understøtte en effektiv og god konkurrence om kontrakten og reducere misforståelser og fejl.”

Desuden fremgik det af ordregivers evalueringsnotat, at forhandlingsudbuddet var gennemført med henvisning til både udbudslovens § 61, stk. 1, litra a) om tilpasning af tilgængelige løsninger, og litra c) om særlige omstændigheder ved kontrakten.

Under klagesagen anførte ordregiver endvidere, at udbudsformen med forhandling var valgt for at imødekomme tidligere erfarede udfordringer, hvor udbud af en tilsvarende kontrakt kategoriseret som en rammeaftale med en varighed på 12 måneder resulterede i modtagelsen af kun 1 dyrt tilbud. Produktion af nummerplader udgør ikke en hyldevare, hvorfor der krævedes tilpasning af produktionen og logistik-faciliteterne. Disse forhold medførte, at ordregiver havde behov for tilretning af udbudsmaterialet efter forhandlingsmøder med tilbudsgiverne, forud for modtagelsen af de reviderede tilbud.

Ordregivers begrundelse for kategorisering af aftale som en offentlig kontrakt (påstand 4)
Ifølge udbudsmaterialet indebar opgaveflowet for produktion af nummerplader, at produktion først blev igangsat på baggrund af konkrete bestillinger fra ordregiver samt leverandørens godkendelse af ordre i Dansk Motor Register (DMR). Inden udbuddets offentliggørelse havde ordregiver udarbejdet et internt notat om sin begrundelse for at kategorisere aftalen som en offentlig kontrakt og ikke en rammeaftale med deraf følgende begrænsning i forhold til varighed (maksimalt 4 år med mindre særlige omstændigheder). Notatet fokuserede på disse forhold:

• Forbrug af antal nummerplader er afhængigt af antal indregistrerede biler i DK, hvorfor fast antal nummerplader og garanteret mindsteomsætning ikke kan opgøres i kontraktperioden.
• Leverandør af nummerplader har en eksklusiv ret, da kun én leverandør kan kobles op på Dansk Motor Register (DMR).
• Et leverandørskifte nødvendiggør en meget lang implementeringsperiode i forhold til opkobling på DMR samt etablering af produktionsfaciliteter.

Klagenævnets vurdering
Klagenævnet anerkendte, at ordregiver havde benyttet udbudsformen udbud med for handling med rette. Klagenævnet begrundede afvisningen af påstand 1 med følgende:

• Udfaldet af ordregivers forudgående markedsdialog.
• Udbudsmaterialets angivelse af formålet med forhandlingsudbuddet.
• Ordregivers krav om leverandørens opkobling til DMR samt kommunikation mellem leverandørens IT-system og ordregivers IT-system samt særlige kontraktkrav om sikkerhedslager, garanti og prisregulering – momenter, som alle nødvendiggjorde en drøftelse med tilbudsgiverne under tilbudsfasen.
• Ordregiver havde på dette grundlag godtgjort, at kontrakten på grund af særlige omstændigheder, jf. udbudslovens § 61, stk. 1, litra c), ikke kunne tildeles uden forudgående forhandling.

Klagenævnet anerkendte desuden, at ordregiver havde foretaget en korrekt kategorisering af rammeaftalen som en almindelig offentlig kontrakt. Klagenævnet begrundede afvisningen af påstand 4 med følgende:

• Ifølge definitionerne i udbudslovens § 24 fremgår det, at en offentlig kontrakt (nr. 24) angår udførelsen af bygge- og anlægsarbejder eller levering af varer og tjenesteydelser, mens en rammeaftale (nr. 30) er en aftale, der fastsætter vilkårene for kontrakter, der tildeles i løbet af en fastsat periode.
• Kontrakten indeholdt et gensidigt forpligtende aftaleforhold, hvor leverandøren fra kontraktstart fik overdraget alle opgaver med produktion og levering af nummerplader.
• Ordregiveren forpligtede sig til at indkøbe alle nummerplader og tilknyttede ydelser hos leverandøren, og leverandøren havde sikkerhed for i kontraktperioden at forestå produktion og levering af nummerplader til de tilbudte enhedspriser.
• Leverandøren forpligtede sig til at overtage et eksisterende sikkerhedslager inkl. styring af lager og forsendelser.
• Bestillingsproceduren kunne ikke føre til et andet resultat, da bestillingsprocessen og vilkårene var fastlagt i kontrakten og ikke indebar tildeling af nye kontrakter under den udbudte kontrakt.

Skau Reipurths kommentarer til kendelsen
Kendelsen indeholder en illustrativ beskrivelse af, hvornår ordregiver lovligt kan benytte udbudsformen udbud med forhandling, og hvilke elementer der har betydning for, om en kontrakt kan udbydes som en almindelig offentlig kontrakt i stedet for en rammeaftale med begrænsning i forhold til varighed (som udgangspunkt 4 år) og krav om fastlåsning af indløbsvolumen.

Er du ordregiver og overvejer at benytte udbud med forhandling, skal du være opmærksom på følgende:

• Udbud med forhandling kan kun anvendes i visse situationer, nemlig når et udbud uden en forhandlingsadgang ikke kan føre til et tilfredsstillende resultat for ordregiver.
• I tilfælde af en klagesag skal ordregiver godtgøre, at en forhandlingsadgang er nødvendig for at få et tilfredsstillende resultat.
• Kan ordregiver dokumentere at have gennemført en markedsdialog inden udbuddets offentliggørelse, som understøtter, at visse kontraktuelle forhold ikke kan afdækkes og dermed fastlåses i udbudsmaterialet, kan det understøtte ordregivers saglige behov for forhandling.
• Modsat kan det vægte negativt i forhold til ordregivers bevisbyrde, hvis ordregiver har undladt at gøre brug af udbudslovens brede adgang til at gennemføre indledende markedsundersøgelser og derigennem opnå et markedskendskab, herunder et kendskab til særlige brancheforhold af betydning for udformningen af f.eks. kontraktbestemmelser.
• Det har også haft betydning for klagenævnets afgørelse, at produktion af nummerplader ikke er en hyldevare, idet produkter skal produceres under overholdelse af speciallovgivning, herunder særlige krav til materialevalg og udformning, som fremgår af cirkulære nr. 10705 af 25. januar 1995.

Er du ordregiver og ønsker at udbyde en almindelig offentlig kontrakt, er det en god idé at være opmærksom på følgende:

• Sørg for at præcisere i aftalegrundlaget, at leverandøren allerede fra kontraktopstart har påtaget sig en leveringsforpligtelse samt øvrige tillægsforpligtelser (f.eks. overtagelse af lager, lagerstyring, forsendelse m.m.).
• Sørg for at præcisere i aftalegrundlaget, at ordregiver har en tilsvarende købsforpligtelse.
• Den omstændighed, at kontrakten indeholder en bestillingsprocedure for, hvordan ordre igangsættes under kontrakten, udelukker ikke, at kontrakt kan kategoriseres som en almindelig offentlig kontrakt, så længe aftalevilkår og bestillingsprocedure er fastlagt i kontrakten.
• Ukendskab til det præcise indhold og omfang af leverandørens ydelse udelukker ikke, at kontrakten kan kategoriseres som en almindelig offentlig kontrakt.
• Det kan ikke udelukkes, at det også er indgået i klagenævnets vurdering, at ordregiver inden udbuddets offentliggørelse havde foretaget en dokumenterbar juridisk vurdering af baggrunden for sit kontraktvalg baseret på en detaljeret redegørelse for de faktuelle forhold omkring markedet for produktion og salg af nummerplader samt behovet for at indgå en kontrakt med en lang implementeringsperiode bl.a. grundet behovet for en ny leverandørs opbygning af produktionsfaciliteter m.m.